Vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân với việc bảo đảm tất cả quyền lực thuộc về Nhân dân
Giám sát của Hội đồng nhân dân là giám sát của cơ quan đại diện của Nhân dân, do Nhân dân bầu ra và được Nhân dân ủy quyền. Do đó, giám sát của Hội đồng nhân dân có vai trò quan trọng nhằm bảo đảm quyền lực thuộc về Nhân dân, phát huy quyền làm chủ của Nhân dân. Trên cơ sở nội dung này, tác giả bài viết có những đề xuất về giải pháp phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân trong thực tiễn hoạt động của các cơ quan công quyền ở địa phương nước ta hiện nay.
Ở Việt Nam, thực thi dân chủ thông qua những giá trị phổ quát nhằm kiểm soát quyền lực ở lĩnh vực công quyền hay các chủ thể xã hội đều bắt nguồn từ quyền lực thuộc về Nhân dân, trong đó có giám sát quyền lực nhà nước ở trung ương của Quốc hội và giám sát ở địa phương của Hội đồng nhân dân (HĐND). Nguyên tắc cơ bản và bất biến trong xây dựng bộ máy nhà nước mà Đảng ta và Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định là mọi quyền lực thuộc Nhân dân: “Nước ta là nước Dân chủ. Bao nhiêu lợi ích đều vì dân. Bao nhiêu quyền hạn đều của dân… Chính quyền từ xã đến Chính phủ trung ương do dân cử ra. Đoàn thể từ Trung ương đến xã do dân tổ chức nên. Nói tóm lại, quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân”1.
Khái quát vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân trong tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương
HĐND là cơ quan dân cử ở địa phương gồm một tập thể người đại diện cho một số lượng người dân sống trên một địa bàn lãnh thổ với có đủ các thành phần dân tộc, tôn giáo, giới tính, độ tuổi, trình độ,… hoạt động theo các nhiệm kỳ và tham gia thực hiện kiểm soát các công việc trên địa bàn dân cư; là cầu nối thực thi những đường lối, chủ trương của trung ương tới cấp cơ sở và Nhân dân nhằm phát huy quyền lực thực sự thuộc về Nhân dân. Điều này quy định rõ tại Điều 113 Hiến pháp năm 2013. Theo đó, vai trò giám sát của HĐND như sau:
Thứ nhất, chức năng, nhiệm vụ của HĐND: khác với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 không quy định chức năng, nhiệm vụ chung của HĐND mà được quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND từng cấp, tương ứng ở Điều 17, 23, 30, 37, 57, 58, 64, gồm: (1) HĐND quyết định các vấn đề của địa phương theo luật định (tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật; xây dựng chính quyền; trong lĩnh vực kinh tế, tài nguyên, môi trường; trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ, văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao; trong lĩnh vực y tế, lao động và thực hiện chính sách xã hội: về công tác dân tộc, tôn giáo; trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội…). (2) HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương.
Nhìn chung, HĐND có hai chức năng cơ bản: quyết định và giám sát, trong đó HĐND là cơ quan đại diện cho Nhà nước, nhân danh Nhà nước để thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương, triển khai, tổ chức thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước tới trực tiếp người dân. Vì vậy, để hệ thống chính trị địa phương hoạt động hiệu quả thì phải có một chính quyền địa phương mạnh, trong đó HĐND phải là yếu tố cốt lõi trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, đề ra những quyết sách phát triển địa phương và chịu trách nhiệm giám sát những quyết định đó trước cấp trên và trước Nhân dân.
Giám sát của HĐND là tổng thể các hoạt động của cơ quan dân cử ở địa phương thay mặt Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước mà Nhân dân ủy quyền tiến hành theo dõi, xem xét, kiểm tra hoạt động của các cá nhân, đơn vị, tổ chức chịu sự giám sát đã làm đúng hay sai, tốt hay chưa tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, cũng như việc ban hành những nghị quyết có phù hợp với thực tiễn hay không, từ đó có những kiến nghị xử lý tránh lạm dụng quyền lực, bảo đảm quyền lực thực sự thuộc về Nhân dân.
Thứ hai, đối tượng giám sát của HĐND: Điều 5 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 quy định: HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp, giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, Ủy ban nhân dân (UBND), Tòa án nhân dân (TAND), Viện Kiểm sát nhân dân (VKSND), cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và các ban của HĐND cấp mình, giám sát những quyết định của UBND cùng cấp và nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp.
Thứ ba, các hình thức giám sát của HĐND: Điều 57 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 quy định cụ thể về các hình giám sát của HĐND. Cụ thể: (1) HĐND giám sát thông qua 5 hình thức: xem xét báo cáo công tác; xem xét việc chất vấn và trả lời chất vấn; xem xét văn bản quy phạm pháp luật; thành lập Đoàn giám sát; bỏ phiếu tín nhiệm. (2) Thường trực HĐND giám sát thông qua 5 hình thức: xem xét việc trả lời chất vấn; xem xét văn bản quy phạm pháp luật; thành lập Đoàn giám sát; xem xét việc giải quyết khiếu nại, tố cáo (KNTC); xem xét kết quả giám sát của ban, tổng hợp kết quả giám sát trình HĐND. (3) Ban HĐND giám sát thông qua 6 hình thức: xem xét văn bản quy phạm pháp luật; thành lập đoàn giám sát; xem xét việc giải KNTC; thẩm tra báo cáo, đề án: yêu cầu cơ quan hữu quan báo cáo; cử thành viên xem xét, xác minh.
Giám sát của HĐND là giám sát do Nhân dân ủy thác, là giám sát quyền lực nhà nước ở địa phương khác với giám sát của Đảng, giám sát của Quốc hội, giám sát Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội. Vai trò giám sát của HĐND được thể hiện trên những nội dung: (1) Giám sát của HĐND nhằm bảo đảm tất cả quyền lực thuộc về Nhân dân, phát huy quyền làm chủ của Nhân dân. (2) Giám sát của HĐND bảo đảm việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của HĐND. (3) Giám sát của HĐND nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước ở địa phương. (4) Giám sát của HĐND nhằm phát hiện và ngăn chặn tình trạng lạm dụng quyền lực, góp phần tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân. (5) Giám sát của HĐND nhằm phát hiện những điểm chưa phù hợp của các đối tượng chịu giám sát để kiến nghị các biện pháp khắc phục.
Thực trạng thực hiện vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân hiện nay
Một là, xem xét báo cáo của cơ quan nhà nước: tại kỳ họp, HĐND đã xem xét báo cáo tổng kết nhiệm kỳ, báo cáo của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp; nghe báo cáo tổng hợp những ý kiến, kiến nghị của cử tri ở địa phương,… Đây là căn cứ quan trọng để HĐND cấp tỉnh xem xét, thông qua các dự thảo Nghị quyết bảo đảm chất lượng và sát với thực tiễn, đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương, góp phần tổ chức thực hiện các mục tiêu đề ra.
Ở các địa phương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường HĐND cấp tỉnh có thêm trách nhiệm là xem xét báo cáo công tác của UBND, TAND, VKSND huyện, quận. Trong báo cáo của UBND, TAND, VKSND quận, huyện sẽ được gộp chung lại thành một báo cáo để trình UBND tỉnh, cho nên chất lượng từng báo cáo sẽ không cao, không phân tích sâu được các vấn đề theo chức năng, nhiệm vụ. Hiệu quả giám sát của HĐND bằng hình thức xem xét báo cáo công tác đối với UBND, TAND, VKSND huyện, quận không cao, HĐND khó có điều kiện kiểm soát quyền lực của UBND, TAND, VKSND.
Hai là, chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp: hiện nay, hoạt động này tại kỳ họp HĐND các cấp diễn ra trong bối cảnh dịch Covid-19, do vậy HĐND nhiều tỉnh đã điều chỉnh phương thức tổ chức hoạt động chất vấn phù hợp với tình hình thực tế của địa phương, như: tỉnh Sóc Trăng đã chuyển nội dung chất vấn và trả lời chất vấn thành nội dung giải trình; Bắc Giang không tổ chức chất vấn trực tiếp tại hội trường mà dành nhiều thời gian cho thảo luận tại hội trường với công tác phòng, chống dịch Covid-19 và khôi phục sản xuất – kinh doanh. Một số tỉnh tổ chức phiên chất vấn và trả lời chất vấn trực tiếp tại kỳ họp, như: tỉnh Lạng Sơn, tại các kỳ họp trong năm đã có 11 phiếu chất vấn, 8 nội dung đề nghị giải trình; Vĩnh Long: tại kỳ họp thứ 2 nhiệm kỳ 2021 – 2026 có 2 ý kiến chất vấn, 3 đại biểu tham gia thảo luận với 8 nhóm vấn đề; Bến Tre: xem xét việc trả lời chất vấn của chủ tịch UBND tỉnh, các ủy viên UBND tỉnh, chánh án TAND tỉnh, viện trưởng VKSND tỉnh2. Nội dung chất vấn gắn với những vấn đề được dư luận, cử tri và Nhân dân quan tâm, như lĩnh vực liên quan đến tài nguyên, môi trường, xây dựng, giải phóng mặt bằng, du lịch, lao động, thương binh và xã hội, kế hoạch và đầu tư… nhận diện đúng những tồn tại, hạn chế, khó khăn, vướng mắc, rõ người, rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm, đồng hành và chia sẽ những đề xuất, giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế mà cử tri và đại biểu đặt ra
Ba là, hoạt động tiếp xúc cử tri (TXCT) của đại biểu HĐND: được diễn ra với nhiều hình thức phong phú bảo đảm được các ý kiến của cử tri được phản ánh lên các cơ quan có thẩm quyền xem xét. Do dịch bệnh Covid-19, ở một số địa phương trong năm 2020 và 2021 phải tạm dừng hoạt động TXCT trước và sau kỳ họp, như: An Giang, Tây Ninh, Bạc Liêu, Đồng Nai, Kiên Giang, Vĩnh Phúc nhưng những ý kiến của cử tri vẫn được tiếp nhận đầy đủ qua phương tiện truyền thông, qua báo cáo của Tổ đại biểu hoặc kết hợp tổ chức TXCT trực tiếp với trực tuyến ở một số tỉnh, như: Lạng Sơn, Trà Vinh, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Thừa Thiên Huế, Đắk Lắk đã tổ chức TXCT trực tiếp kết hợp trực tuyến ở một số điểm cầu cấp huyện; Vĩnh Long tổ chức 2 đợt TXCT trực tuyến sau kỳ họp thứ 2 và trước kỳ họp thứ 3 tại 99 điểm cầu, có 2.065 lượt cử tri tham dự với 177 lượt ý kiến, kiến nghị; Đà Nẵng: tổ chức chương trình truyền hình kết hợp trực tuyến và trực tiếp HĐND với cử tri, đã nhận được 10 ý kiến qua đường dây của chương trình. Theo báo cáo tổng hợp từ các địa phương trong cả nước, về cơ bản các ý kiến, kiến nghị của cử tri đã được các cơ quan có thẩm quyền xem xét giải quyết, đạt hơn 83%3.
Đối với các địa phương có thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường thì hoạt động TXCT của đại biểu HĐND được thực hiện bằng các hình thức như TXCT trước và sau kỳ họp, tại nơi cư trú, nơi làm việc, theo chuyên đề đáp ứng hoạt động thực tiễn của địa phương. Một số địa phương đã có đổi mới trong việc TXCT phù hợp với điều kiện thí điểm như việc mở rộng đối tượng, mời thành phần cử tri cho phù hợp với mỗi cuộc TXCT theo chuyên đề, tăng điểm tiếp xúc, tăng số lượng cử tri tham dự và lượt ý kiến tham gia, đa dạng hóa nội dung, hình thức TXCT, lựa chọn những vấn đề bức xúc được dư luận và cử tri quan tâm…
Bốn là, giám sát công tác giải quyết KNTC của công dân: vai trò giám sát của tập thể HĐND với công tác giải quyết KNTC công dân được quan tâm thực hiện công khai, minh bạch đáp ứng một phần mong đợi của cử tri. Trong đó, công tác tiếp nhận và xử lý đơn thư, KNTC của công dân được Thường trực HĐND chú trọng, ngoài việc xem xét, chuyển đơn đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết còn bố trí bộ phận chuyên môn theo dõi, đôn đốc việc giải quyết đơn thư của công dân. Do đó, tỷ lệ giải quyết đơn thư, KNTC của công dân đạt cao từ 70 – 90%, có tỉnh đạt 100%4.
Năm là, giám sát việc lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm chức vụ do HĐND bầu: công tác lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm chức vụ do HĐND bầu được HĐND các tỉnh, thành phố chuẩn bị và thực hiện chu đáo, thận trọng, nghiêm túc, bảo đảm quy trình, thủ tục và nguyên tắc tập trung cao độ thể hiện tính dân chủ của Nhân dân một cách công khai, minh bạch, ngăn chặn tình trạng lạm dụng quyền lực, tôn trọng, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Chẳng hạn như thành phố Hà Nội tiến hành lấy phiếu tín nhiệm 36 chức danh do HĐND thành phố Hà Nội bầu cũng nêu rõ quy định về lấy phiếu tín nhiệm là để đánh giá, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu và để đại biểu tự nhìn lại các hoạt động thực hiện những cam kết đối với cử tri khi ứng cử5.
Việc thực hiện thí điểm ở các địa phương không tổ chức HĐND huyện, quận, phường thì HĐND cấp tỉnh chưa tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm với cá nhân giữ chức vụ do HĐND bầu ở cấp huyện, quận… Mặt khác, HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu ra, các chức vụ ở HĐND cấp quận, huyện do HĐND huyện bầu ra, còn HĐND tỉnh chỉ là cấp trên. Do vậy, việc bỏ phiếu tín nhiệm những người giữ chức vụ do HĐND huyện, quận bầu không thuộc thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh.
Một số giải pháp phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân nhằm bảo đảm tất cả quyền lực thuộc về Nhân dân, phát huy dân chủ Nhân dân
Thứ nhất, phát huy vai trò giám của HĐND gắn với đổi mới phương thức lãnh đạo của cấp ủy đảng đối với tổ chức và hoạt động của HĐND.
Tiếp tục đổi mới công tác lãnh đạo của các cấp ủy đảng đối với hoạt động giám sát của HĐND cùng cấp. Đảng lãnh đạo HĐND nhưng không quyết định thay thế những vấn đề thuộc thẩm quyền của HĐND, không can thiệp vào công việc của HĐND, tôn trọng và bảo đảm quyền độc lập, khả năng sáng tạo của HĐND trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ theo thẩm quyền luật định. Tôn trọng và nâng cao vai trò, vị trí độc lập của HĐND trong việc tổ chức thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của mình. Cần quan tâm giải quyết tốt mối quan hệ giữa cơ cấu và chất lượng đại biểu; quan tâm tới công tác quy hoạch và bố trí các chức danh của Thường trực HĐND nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của HĐND.
Thứ hai, hoàn thiện cơ sở pháp lý về hoạt động giám sát của HĐND bảo đảm cho việc tuân thủ nghiêm chỉnh các kết luận sau giám sát của các đối tượng chịu sự giám sát.
Phân biệt rõ hoạt động giám sát của HĐND với hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm sát của các cơ quan nhà nước như: UBND, thanh tra nhà nước, thanh tra ngành TAND, VKSND để tránh sự chồng chéo trong giám sát gây phiền hà cho cơ quan nhà nước hoặc bỏ trống vấn đề cần giám sát. Nghiên cứu các hình thức chế tài xử lý phù hợp để trao cho HĐND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND. Đây là vấn đề hết sức quan trọng không những thể hiện hiệu quả công tác giám sát mà còn biểu hiện tính quyền lực nhà nước của HĐND. Quy định cụ thể hơn về hình thức kiểm tra, giám sát việc chấp hành các quyết định xử lý sau giám sát, kiểm tra của HĐND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND và của đại biểu HĐND. Đây là công việc quan trọng và cần thiết để làm rõ hơn việc sửa chữa của đối tượng bị xử lý như thế nào, được theo dõi, đôn đốc và thời gian giải quyết ra sao.
Thứ ba, đổi mới tổ chức của HĐND các thành phố phù hợp với điều kiện không tổ chức HĐND quận, phường.
HĐND là cơ quan đại diện, thay mặt Nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, giám sát hoạt động của UBND, lĩnh vực và thẩm quyền công việc của HĐND là rất rộng lớn. Do vậy, về tổ chức, HĐND cũng cần có sự tương quan nhất định với nhiệm vụ, thẩm quyền được giao và với đặc điểm kinh tế – xã hội của địa phương, đặc biệt là ở cấp tỉnh, những địa phương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường thì cần linh hoạt hơn trong việc quy định thành lập các ban HĐND để giúp HĐND có điều kiện giám sát chuyên sâu hơn theo từng lĩnh vực. Với khối lượng công việc nhiều, địa bàn rộng, đông dân cư, như: Hà Nội, Đà Nẵng, Cần Thơ, TP. Hồ Chí Minh,… thì công tác giám sát rất khó khăn do gắn với nhiều vụ việc thực tế phức tạp. Vì vậy, cần tăng thêm số lượng cán bộ lãnh đạo chuyên trách phù hợp với nhiều lĩnh vực hoạt động của các ban, đặc biệt là những cán bộ có trình độ chuyên môn cao, cán bộ giữ vị trí lãnh đạo các ban, ngành, đoàn thể phụ trách nhiệm vụ được giao.
Thứ tư, đổi mới hoạt động giám sát của HĐND bảo đảm cơ chế thực quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương.
(1) Đổi mới phương pháp xem báo cáo tại kỳ họp và giữa hai kỳ họp HĐND: phương pháp thực hiện hình thức giám sát xem xét báo cáo của cơ quan nhà nước tại kỳ họp và giữa hai kỳ họp của HĐND phải bảo đảm tính khép kín. Đặc biệt, người được phân công thẩm tra báo cáo, đại biểu HĐND có thể trao đổi với cơ quan báo cáo, nếu thấy cần thiết phải đi thực tế kiểm tra, đồng thời cần công khai hóa nội dung của các báo cáo xét thấy cần thiết. Khi báo cáo và báo cáo thẩm tra được trình ra HĐND, đại biểu HĐND cần nêu cao tinh thần trách nhiệm, góp ý kiến xác đáng và nêu vấn đề chất vấn để các cơ quan báo cáo giải trình trước HĐND.
(2) Đổi mới hình thức chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp: hình thức này là một trong những hình thức giám sát trực tiếp mà cử tri đặc biệt quan tâm, là cơ sở để ghi nhận, đánh giá trí tuệ cũng như trách nhiệm của đại biểu dân cử. HĐND và các đại biểu phải thường xuyên theo dõi, đôn đốc tiến độ thực hiện những cam kết của người trả lời chất vấn bằng các giải pháp và thời gian thực hiện nhất định, từ đó xây dựng cơ chế đánh giá những biện pháp khắc phục của các cơ quan đó bằng việc bãi nhiệm, miễn nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm. Khi cần thiết, HĐND có thể ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn.
(3) Đổi mới hình thức thành lập các đoàn giám sát chuyên đề: thành viên trong đoàn giám sát cần phải chú ý trình độ chuyên môn, năng lực giám sát phù hợp lĩnh vực mà đoàn đi giám sát, tránh tình trạng chia theo số lượng để thành lập cũng như cử các cá nhân có mối quan hệ với các cơ sở bị giám sát để có những kết quả mang tính khách quan và chính xác.
Thứ năm, tăng cường công tác thông tin, tuyên truyền và ứng dụng công nghệ thông tin vào việc phục vụ hoạt động của HĐND.
Nhiệm kỳ 2016 – 2021 là nhiệm kỳ đầu tiên HĐND các cấp thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản pháp luật liên quan theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 6 và 7 (khóa XII) của Đảng. Đây cũng là nhiệm kỳ đất nước phải đối mặt với không ít khó khăn, thách thức do những diễn biến phức tạp, khó dự báo của tình hình thế giới và khu vực. Từ đầu năm 2020, ảnh hưởng của đại dịch Covid-19 gây ra những thiệt hại nặng nề, do đó, cần tăng cường công tác thông tin, tuyên truyền và ứng dụng công nghệ thông tin vào việc phục vụ hoạt động của HĐND thực hiện các “kỳ họp, phiên họp không giấy”; các báo cáo, kết quả giám sát sẽ được sử dụng tối đa thông qua hình ảnh cụ thể “video clip” đẩy mạnh hoạt động tuyên truyền của Báo Đại biểu nhân dân và Truyền hình Quốc hội để trở thành kênh thông tin trên toàn quốc.
Kết luận
Vai trò giám sát của HĐND được thực hiện thông qua những hình thức giám sát của HĐND nhằm phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, đẩy lùi tình trạng suy thoái đạo đức, quan liêu, tham nhũng trong tổ chức bộ máy nhà nước. Đây là điều kiện quan trọng bảo đảm cho quyền lực của Nhân dân được thực hiện trong thực tế. Khi nào mọi hoạt động của cơ quan nhà nước, của cán bộ, công chức đặt dưới sự giám sát của HĐND thì khi đó quyền lực nhà nước mới thật sự thuộc về Nhân dân, thực sự thay đổi về chất trong việc bảo đảm tất cả quyền lực thuộc về Nhân dân và ngày càng đáp ứng công tác thực tiễn của địa phương.
